畅谈垃圾治理行业的区域协同

本文介绍垃圾治理为什么要区域协同、区域协同的路线是什么、当前区域协同的主要方面有哪些、如何行动和动力主要是什么5个方面。

1、垃圾治理为什么要区域协同

既是经济社会区域融合发展的需要，也是垃圾治理行业从“各自为战”到区域协同和一体化发展的需要。

2、区域协同的路线是什么

推进垃圾治理行业区域协同的路线应是“完善和强化高附加值废品综合利用的区域协同，优化垃圾治理体系，促进垃圾治理区域协同”。

3、当前区域协同的主要方面有哪些

当前垃圾治理行业区域协同要做好3个方面：

（1）垃圾处理作业一体化；

（2）垃圾管理体制协同；

（3）垃圾处理设施区域协同。

优化垃圾治理体系，强化政府、社会和市场的良性互动，使垃圾治理更加有序、更加便宜、更加市场化和更有价值，为区域协同创造条件，同时，推进区域协同不仅是垃圾治理的现实需求，反过来也促进垃圾治理体系的优化。推进垃圾处理作业一体化，将垃圾收集、运输作业、垃圾排放费征收，甚至源头垃圾减量与排放控制服务，融入垃圾资源化利用和焚烧填埋处置等垃圾处理作业，让垃圾处理供需方直接交易，促进垃圾处理各个环节协调发展，保障区域内企业公平竞争，尤其运输企业跨区划运输。

推进垃圾管理体制协同就是要深化体制改革，强化部门协同，整合垃圾资源和垃圾治理资源，强化同质垃圾的协同处理，增大处理规模，提高处理价值。

推进垃圾处理设施区域协同，调整“地方自治”政策为“地方负责，跨域合作”政策促进垃圾治理区域协同和一体化，优先完善与强化高附加值废品综合利用的区域协同和一体化。

4、如何行动

优先推进下列4种情形的垃圾处理跨域合作：

（1）地域相邻、交通便捷、联系紧密和产业互补，同城化趋势明显，出于功能布局需要，有必要统筹垃圾处理的区域，如粤港澳大湾区、长三角、京津冀这样的都市圈区域；

（2）本地土地资源紧张而资金充足，有意愿寻求外地提供垃圾处理服务的地区，如广州、上海、北京这样的一线城市；

（3）一些人口较少地区，本地垃圾处理量小乃至形不成垃圾集中处理的规模效应；

（4）经济欠发达地区需要外地提供垃圾处理资金等资源支持。

5、区域协同的动力

垃圾治理行业区域协同的动力包括经济社会区域融合发展、地区发展、地区差异、垃圾的资源性和外部性的内部化。

附：垃圾治理行业区域协同的主要方面和动力

垃圾治理行业区域协同和一体化是经济社会区域融合发展对垃圾治理行业提出的新课题，又是垃圾治理行业与生俱来的发展课题。垃圾治理与经济社会同步发展；农业经济社会时代和一城一池独立发展时期，垃圾治理“各自为战”，垃圾治理行业呈现城乡与区域分割、垃圾处理供需分割、垃圾管理体制分割等局面；工业经济社会时代，尤其区域融合发展时代，垃圾治理需要社会化、工业化、规模化、协同化和一体化。

1.区域协同的主要方面

目前，垃圾治理行业处在地方自治、区域协同并存但区域协同严重不足的状态。整体处于“地方自治”状态，但在高附加值废品的资源化利用领域又存在区域协同，在危险废物和无用垃圾的处置等方面急需区域协同。这种状态下，推进垃圾治理行业区域协同的路线应是“完善和强化高附加值废品综合利用的区域协同，优化垃圾治理体系，促进垃圾治理区域协同”。

优化垃圾治理体系，强化政府、社会和市场的良性互动，使垃圾治理更加有序、更加便宜、更加市场化和更有价值，为区域协同创造条件，同时，推进区域协同不仅是垃圾治理的现实需求，反过来也促进垃圾治理体系的优化。针对当前具体情况，垃圾治理行业区域协同要做好3个方面：

（1）垃圾处理作业一体化；

（2）垃圾管理体制协同；

（3）垃圾处理设施区域协同。

1.1推进垃圾处理作业一体化

垃圾处理作业一体化是将垃圾收集、运输作业、垃圾排放费征收，甚至源头垃圾减量与排放控制服务，融入垃圾资源化利用和焚烧填埋处置等垃圾处理作业，重点是垃圾收运处理一体化。目的是让垃圾处理供需方直接交易，促进垃圾处理各个环节协调发展，保障区域内企业公平竞争，尤其运输企业跨区划运输。

推进垃圾处理作业一体化需要建立健全市场导向型垃圾处理组织形式促进垃圾处理作业一体化，推行与市场导向型垃圾处理组织形式相适应的垃圾处理一体化PPP模式。

市场导向型垃圾处理组织形式就是垃圾处理企业与垃圾产生者（单个人、小区（聚落）或社区（村）居委会）以市场规律为导向进行直接交易，政府为保障社会公共权益对垃圾处理活动进行规范、调控与监督。这不仅仅是垃圾处理作业项目的调整，也会投融资模式和商业模式的调整，更是垃圾治理体制与机制的创新，目的是进一步提高社会参与的积极性，提高政府“放管服”水平，促进垃圾处理向垃圾治理转变，兼顾效率与公平，保障垃圾处理企业的私益和社会公益。

项目运作时要采用一个项目主体总揽垃圾收运等前置业务和后续处理业务（包括资源化利用和焚烧填埋处置）的全流程一体化PPP模式，即所谓的垃圾处理一体化PPP模式。垃圾处理一体化PPP模式具有3个特点，即一个项目主体、垃圾处理全流程一体化和PPP。

垃圾处理一体化PPP模式大致有3种组织形式：一是由一家垃圾处理企业独家承揽垃圾后续处理业务和与之相关的前置处理业务，像一般工业企业那样，实现自己利用、处理的垃圾（原料）自己去收运；二是由一家垃圾处理龙头企业牵头组建垃圾处理全流程处理企业同盟（联合体），以企业同盟（联合体）为项目主体去竞标全流程一体化项目；三是由垃圾处理龙头社会组织为项目主体，与相关企业、社区（村）居委会、物业管理公司和垃圾排放者互动共治，承接全流程一体化垃圾处理项目。要指出的是，垃圾处理一体化PPP模式强调一个一体化PPP项目要以“一家”为大，并非意指一地一城的垃圾处理要由一家垄断。

1.2推进垃圾管理体制协同

推进垃圾管理体制协同就是要深化体制改革，强化部门协同，整合垃圾资源和垃圾治理资源，强化同质垃圾的协同处理，增大处理规模，提高处理价值。

整合再生资源回收利用管理职能和建筑废弃物、工业垃圾、农林业垃圾、城乡生活垃圾、污泥、医疗垃圾等垃圾治理的管理职能，归口到一个部门统一行使，改变垃圾多头管理局面；同时，建立发改、国土规划、财政、环保、建设（城市管理）、能源、物价、科技等部门的协调协同机制，加强部门间分工协作，提高行政效率；促进产业垃圾与生活垃圾中的同质可回收物的协同处理，促进厨余垃圾、农业种养殖垃圾、林业绿化垃圾、城镇污水处理厂污泥、动物尸骸等同质生物质的协同，推动垃圾综合治理，以废治废，变废为宝。

1.3推进垃圾处理设施区域协同

调整“地方自治”政策为“地方负责，跨域合作”政策促进垃圾治理区域协同和一体化。修订“谁产生谁治理，谁排放谁治理，哪里排放便哪里处理”为“谁产生谁负责，谁排放谁负责，哪里排放便哪里负责处理”。明确区域合作机制与监督规范机制，包括互动机制、利益均衡机制、监督机制、利益诉求协调机制、矛盾冲突调处机制,明确项目的选择原则、选址基本方针、融资建设模式、安全卫生防护标准、规划评价、生态补偿与社会参与办法。优先完善与强化高附加值废品综合利用的区域协同和一体化。鼓励结合区域一体化、都市圈一体化、新型城镇化和城乡服务一体化发展，同步统筹规划建设管理区域内和跨域的垃圾治理基地、园区或设施。

2.区域协同的动力

垃圾治理行业区域协同的动力包括经济社会区域融合发展、地区发展、地区差异、垃圾的资源性和外部性的内部化。

经济社会区域融合发展是垃圾治理行业区域协同的动力（垃圾治理区域融合本身就是经济及社会融合发展的项目），除此之外，地区发展、地区差异、垃圾的资源性和外部性的内部化是推进一体化融合发展的主要动力。

地区发展需要资源、资金和规模效应。如果寻求垃圾治理跨域合作的一方不仅供应具有资源价值的垃圾，而且能够提供资金，垃圾治理跨域合作便可能实现；如果地区发展的功能规划包含垃圾的资源化利用，利废企业为了增大生产的规模效应，自然会对外寻求作为原料或燃料的垃圾。由此可见，地区发展所需资源、资金和规模效应可以促进垃圾治理跨域合作，进而促进垃圾治理区域协同和一体化。

地区之间的差异也可以促进垃圾治理区域一体化。既然有差异，就可优势互补，如一地经济较发展，就可向欠发展地区提供资金；一地土地供应较从容，就可向土地供应紧张的地区提供土地；现实往往是经济较发展地区的土地供应较紧张，而土地供应较从容地区的经济欠发展，正好优势互补。

不可否认，将垃圾转移到外地处理实际上是垃圾产生地将垃圾排放的外部不经济性转移给界外的一个行为，是一种自利性行为，却又是融合发展（协同或一体化）的一种动力，而垃圾接受地处理外地垃圾实际上不仅为垃圾产生地提供了垃圾处理服务且承担了垃圾处理的外部经济性成本，垃圾产生地显得有些“不正义”而对垃圾接受地显得有些“不公平”，因此，垃圾产生地和垃圾接受地之间，除了商定垃圾处理服务费外，要建立健全生态补偿制度。

与经济社会发展同步，可以优先推进下列4种情形的垃圾处理跨域合作：

（1）本地土地资源紧张而资金充足，有意愿寻求外地提供垃圾处理服务的地区，如广州、上海、北京这样的一线城市；

（2）地域相邻、交通便捷、联系紧密和产业互补，同城化趋势明显，出于功能布局需要，有必要统筹垃圾处理的区域，如粤港澳大湾区、长三角、京津冀这样的都市圈区域；

（3）一些人口较少地区，本地垃圾处理量小乃至形不成垃圾集中处理的规模效应；

（4）经济欠发达地区需要外地提供垃圾处理资金等资源支持。

外部性的内部化是平衡外部不经济性与外部经济性的一种手段，也是驱动垃圾处理作业一体化、跨行跨类垃圾协同处理和商品生产者协同处理垃圾的动力之一。如垃圾回收、运输、资源化利用和末端处理者参与垃圾源头分类服务，指导垃圾产生者按规定排放，不仅提高自己的生产效率，降低成本，还可收取一定的分类服务费，从而降低垃圾处理的外部经济性成本；当然，垃圾产生者分类排放，也降低了垃圾排放的外部不经济性成本，是外部性内部化的一个例子。生活垃圾协同焚烧农业秸秆可提高发电效率和生活垃圾焚烧发电的效益，同时解决农业秸秆的污染问题，也具有外部性内部化的优势。

推进一体化融合发展的阻力主要有生态环境保护意识、垃圾的污染性、垃圾及其处理的外部性和人的自利性。

垃圾具有污染性，垃圾处理也会排放污染物，垃圾及其处理都具有外部性和邻避效应，而人又具有自利性，地方政府也具有内部性，推进垃圾治理跨域合作和一体化融合发展必然会遇到阻力，而且，随着人们的生态环境保护意识的提高，所遇阻力会越来越大，——这正是垃圾治理要解决的课题之一。

3.结论

垃圾治理行业区域协同和一体化是经济社会区域融合发展的需要，垃圾治理行业要优化垃圾治理体系，尤其要推进垃圾处理作业一体化、垃圾管理体制协同，优先完善和强化高附加值废品综合利用的区域协同，促进垃圾治理区域协同和一体化融合发展。